Inspecţia Judiciară dezvăluie haosul din instanţe: Cum au ajuns procesele românilor cu ANAF un adevărat coşmar

Inspecţia Judiciară a făcut public raportul întocmit în urma controlului efectuat la instanţe în luna aprilie, pe tema profeselor românilor cu organele fiscale. Concluziile sunt cel puţin îngrijorătoare şi dezvăluie haosul din instanţe: desele schimbări legislative în domeniul fiscal transformă procesele într-un adevărat coşmar, organele fiscale refuză să colaboreze cu justiţia, procesele au o durată excesivă.

Vezi AICI raportul integral! (.pdf)

Controlul dispus de inspectorul şef al Inspecţiei Judiciare a vizat practica judiciară a instanţelor de contencios administrativ privind modalitatea de soluţionare a contestaţiilor împotriva actelor emise de organele fiscale, aspecte referitoare la suspendarea ori anularea executării măsurilor dispuse de organele fiscale, precum şi receptarea de către instanţele naţionale a practicii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, la toate curţile de apel şi instanţele arondate acestora, precum şi la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În urma controlului, se constată că o volnerabilitate este reprezentată de "modificarea frecventă şi de substanţă a cadrului legislativ incident, atât din perspectiva dreptului material, cât şi din perspectiva dreptului procesual, inclusiv din perspectiva normelor infralegale (ordine, hotărâri), aceasta generând dificultăţi în identificarea normelor aplicabile în timp, sau cu privire la materie, precum şi dificultăţi în interpretarea voinţei legiuitorului, fapt ce conduce în final la apariţia practicii neunitare".

"Lipsa unor analize de impact a modificărilor legislative, atât sub aspectul procedurii cât şi sub aspectul dreptului material, fac ca instanţele de contencios administrativ și fiscal să se confrunte cu valuri de cereri similare în funcţie de o modificare sau alta a legislaţiei.

Spre exemplu, de la intrarea în vigoare a Codului fiscal aprobat prin Legea 227/2015, acesta fost modificat sau completat prin 29 de acte normative succesive, iar Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea 207/2015, a suferit 18 modificări sau completări ulterioare. De asemenea, Normele metodologice pentru aplicarea Codului fiscal, aprobate prin HG nr. 1/2016 au fost modificate şi completate de 4 ori şi rectificate de 2 ori. Totodată, nu trebuie uitat faptul de existenţa a numeroase ordine ale Ministrului Finanțelor Publice sau ale preşedintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală ce reglementează regimul formularelor de declaraţii, instrucţiuni, proceduri sau metodologii", se mai arată în raport.

CITEȘTE ȘI: Prietenii inimii: De ce este important să mâncăm ceapă, usturoi şi praz

O altă vulnerabilitate identificată în practica instanțelor care judecă în materie fiscală o constituie "lipsa de disponibilitate a organului fiscal de a comunica la prima solicitare a instanţei întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actului administrativ fiscal contestat, fapt ce determină întârzierea în soluţionarea cauzei întrucât se impun reveniri cu privire la acest aspect sau pentru a se comunica diverse precizări referitoare la situaţia de fapt."

De asemenea, o vulnerabilitate identificată chiar la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ce afectează şi alte tipuri de cauze nu numai cele de natură fiscală, este legată de durata excesivă a proceselor, efect al supraaglomerării activităţii secţiei.

"În pofida măsurilor legislative de reaşezare pe verticală a competenţei în materie, adoptate prin Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/ 2010 privind Codul de procedură civilă, numărul de cauze nou înregistrate pe rolul secţiei a crescut de la an la an în mod semnificativ, creșterea fiind de aproximativ 130% în anul 2017 față de anul 2014", mai precizează inspectorii judiciari.

Raportul cuprinde şi aspecte referitoare la stabilirea bazei de impunere a TVA şi deducerea taxei.

"În ceea ce privește stabilirea bazei de impunere a TVA, instanțele au reținut în mod constant faptul că, în acord cu cele statuate de CJUE prin hotărârea din data de 07.11.2013, pronunţată în cauzele conexate C249/2012 şi C250/2012 Tulică şi Plavoşin, pentru determinarea TVA, atunci când în contractele de vânzare-cumpărare nu există menţiuni distincte în ceea ce priveşte TVA, este aplicabil procedeul sutei mărite (respectiv scăderea taxei din preţul menţionat în contracte). În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție a menționat decizia nr. ..., iar Curtea de Apel Galați a menționat decizia nr. ...pronunțată în dosarul nr. ....

În privința condițiilor de deducere a TVA, instanțele au reținut în mod constant că în acord cu jurisprudenţa CJUE, faptul că principiul fundamental al neutralităţii TVA impune ca deducerea taxei din amonte să fie acordată dacă cerinţele din fond sunt îndeplinite, chiar dacă anumite cerinţe de formă au fost omise de persoanele impozabile (decizia nr. ...și decizia nr. ...pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție)", se mai arată în raport.

În final, autorii raportului fac o serie de propuneri, cum ar fi transmiterea ministrului Justiţiei a unor sugestii pentru modificări legislative sau înfiinţarea unor instanţe specializate pe contencios administrativ şi fiscal.

CITEȘTE ȘI: Vitamina de care depinde fiecare celulă din corp: În ce alimente se găseşte

Lista vulnerabilităţilor:

1. O primă vulnerabilitate identificată chiar la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ce afectează şi alte tipuri de cauze nu numai cele de natură fiscală, este legată de durata excesivă a proceselor, efect al supraaglomerării activităţii secţiei.

În pofida măsurilor legislative de reaşezare pe verticală a competenţei în materie, adoptate prin Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/ 2010 privind Codul de procedură civilă, numărul de cauze nou înregistrate pe rolul secţiei a crescut de la an la an în mod semnificativ, creșterea fiind de aproximativ 130% în anul 2017 față de anul 2014.

De asemenea, s-a constatat că durata mare a procedurilor este amplificată de punerea în aplicare a procedurii de filtrare a recursurilor de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reglementată în art. 493 Cod procedură civilă, a cărei compatibilitate cu specificul procedurii contenciosului administrativ şi fiscal, ce implică urgenţă conform art. 17 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este discutabilă.

Această chestiune a fost identificată ca fiind o cauză principală a creşterii, de la an la an, a volumului total de activitate, astfel că ar fi foarte utile unele modificări legislative, care să deroge de la prevederile Codului de procedură civilă în această privință.

2. O altă vulnerabilitate identificată la nivelul instanțelor de judecată, este legată de volumul de activitate în continuă creştere, atât din punct de vedere numeric cât şi din punct de vedere al complexităţii cauzelor.

Prin urmare, încărcătura judecătorilor de la curțile de apel și tribunale este foarte mare, fiind totodată de neînţeles şi atitudinea organelor fiscale, care deşi cunoşteau practica instanţelor naţionale în procesele de restituire a timbrului de mediu, practică pliată pe hotărârile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, obligatorii atât pentru instanţe cât şi pentru organele fiscale, au continuat să formuleze recursuri împotriva hotărârilor pronunţate în primă instanţă invocând aspecte tranşate de instanța europeană, încărcând astfel rolul instanţelor deşi soluţia în astfel de cauze este predictibilă.

Pentru judecători, chiar dacă acest tip de cauze nu comportă discuţii cu privire la soluţia pe fond, impune alocarea timpului pentru regularizarea cererii, studiul dosarelor şi redactarea hotărârilor etc., în detrimentul altor dosare cu complexitate deosebită.

3. A treia vulnerabilitate identificată la nivelul instanțelor de judecată, o constituie existenţa unei practici neunitare în ceea ce priveşte soluţiile adoptate în cadrul acţiunilor având ca obiect anularea deciziei de suspendare a contestaţiei administrative, în sensul că unele instanțe, admiţând contestaţia şi dispunând anularea deciziei de suspendare, obligă organul fiscal să soluţioneze pe fond contestaţia administrativă, în timp ce alte instanțe procedează la soluţionarea cauzei pe fond, pronunţându-se asupra actelor administrativ-fiscale contestate.

De asemenea, s-a constatat că există practică neunitară şi în ceea ce priveşte acţiunile în cadrul cărora se contestă direct în instanţă actele administrativ-fiscale, fără a se mai aştepta soluţia la contestaţia administrativă, o parte din soluţii fiind în sensul respingerii acţiunii ca inadmisibilă, alte soluţii fiind de respingere ca prematură a cererii sau de suspendare a respectivului capăt de cerere, dacă în cadrul aceleiaşi acţiuni se solicită şi obligarea organului fiscal la soluţionarea contestaţiei, până la soluţionarea acestui din urmă capăt de cerere.

Pentru rezolvarea acestei deficiențe este necesar să fie utilizate toate mecanismele de unificare a practicii judiciare prevăzute de lege sau de regulamentele emise în aplicarea legilor justiției.

4. A patra vulnerabilitate identificată din materialele transmise de către instanțele de judecată, o reprezintă modificarea frecventă şi de substanţă a cadrului legislativ incident, atât din perspectiva dreptului material, cât şi din perspectiva dreptului procesual, inclusiv din perspectiva normelor infralegale (ordine, hotărâri), aceasta generând dificultăţi în identificarea normelor aplicabile în timp, sau cu privire la materie, precum şi dificultăţi în interpretarea voinţei legiuitorului, fapt ce conduce în final la apariţia practicii neunitare.

Lipsa unor analize de impact a modificărilor legislative, atât sub aspectul procedurii cât şi sub aspectul dreptului material, fac ca instanţele de contencios administrativ și fiscal să se confrunte cu valuri de cereri similare în funcţie de o modificare sau alta a legislaţiei.

Spre exemplu, de la intrarea în vigoare a Codului fiscal aprobat prin Legea 227/2015, acesta fost modificat sau completat prin 29 de acte normative succesive, iar Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea 207/2015, a suferit 18 modificări sau completări ulterioare. De asemenea, Normele metodologice pentru aplicarea Codului fiscal, aprobate prin HG nr. 1/2016 au fost  modificate şi completate de 4 ori şi rectificate de 2 ori. Totodată, nu trebuie uitat faptul de existenţa a numeroase ordine ale Ministrului Finanțelor Publice sau ale preşedintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală ce reglementează regimul formularelor de declaraţii, instrucţiuni, proceduri sau metodologii.

În aceste condiţii, datorită impactului social şi economic profund al măsurilor fiscale, se impune cu necesitate elaborarea unei legislații stabile, previzibile și predictibile în această materie, inclusiv respectarea cu strictețe a dispozițiilor art. 4 alin. 1 din Codul fiscal, care instituie în mod expres că ”prevederile Codului fiscal se modifică şi se completează prin lege, care intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I”.

5. Cea de-a cincea vulnerabilitate identificată în cadrului instanțelor care judecă în materie fiscală constă în lipsa unor experţi tehnici judiciari foarte bine pregătiți profesional, care să răspundă în mod detaliat şi profesional tuturor obiectivelor stabilite pentru clarificarea situaţiei de fapt, pentru a se evita tergiversarea judecării cauzelor generate, în principal, de întârzieri în efectuarea rapoartelor de expertiză şi, în final, a creşterii duratei procesului.

Chiar dacă în foarte multe cazuri judecătorii au procedat la aplicarea de amenzi judiciare experţilor, se impune în continuare o responsabilizare a acestora, prin toate mijloacele, inclusiv prin intermediul conducerilor organismelor de profil sau al Ministerului Justiției, astfel încât lucrările de specialitate pentru care sunt desemnaţi să fie efectuate în termenele dispuse  şi la un nivel de calitate şi profesionalism ridicat.

6. A șasea vulnerabilitate identificată, în special la nivelul instanțelor mici, unde nu există secții sau complete de judecată specializate în materie fiscală, iar judecătorii participă la judecarea cauzelor în aproape toate materiile (civil, litigii cu profesioniştii, fond funciar, litigii de muncă şi asigurări sociale, contencios administrativ, achiziţii publice, minori şi familie, insolvență etc.), dublată de numărul insuficient de judecători și de personal auxiliar de specialitate, au consecinţe nefavorabile asupra calităţii actului de justiţie, concomitent afectând, într-o oarecare măsură, și buna funcţionare a instanţei respective.

Spre exemplu, la Tribunalul Harghita funcţionează doar două secţii (penală şi civilă), iar în statul de funcţii al instanţei figurează 17 posturi de judecător (4 posturi la Secţia penală, din care 1 post neocupat şi 13 posturi la Secţia civilă, din care 1 post neocupat). La Secţia civilă, desfăşurarea activităţii este asigurată efectiv de numai 12 judecători, deoarece un judecător lipseşte pentru o perioadă îndelungată, datorită bolii de care suferă, astfel că judecătorii secţiei civile participă la judecarea cauzelor în aproape toate materiile.

Prin urmare, în astfel de cazuri se impune regândirea structurii organizatorice a instanței, precum și majorarea și completarea schemei de personal.

7. Cea de-a șaptea vulnerabilitate identificată în practica instanțelor care judecă în materie fiscală o constituie lipsa de disponibilitate a organului fiscal de a comunica la prima solicitare a instanţei întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii actului administrativ fiscal contestat, fapt ce determină întârzierea în soluţionarea cauzei întrucât se impun reveniri cu privire la acest aspect sau pentru a se comunica diverse precizări referitoare la situaţia de fapt.

Pentru rezolvarea acestei situații este necesară o implicare mult mai activă a conducerilor instanțelor de judecată, inclusiv prin purtarea unor discuții punctuale cu conducerile organelor fiscale de la nivel local și central.

8. A opta deficiență constatată din materialele transmise de către instanțele de judecată, o reprezintă înregistrarea cauzelor de natură fiscală în programul ECRIS, fiind foarte greu de identificat litigiile ce fac obiectul controlului, deoarece nu există în lista de obiecte din acest program un obiect distinct asociat tuturor acestor tipuri de cauze.

Spre exemplu, sunt menționate la obiectul cauzei ”anulare act administrativ”, iar în lipsa unei departajări în programul ECRIS după materie - administrativ, administrativ-fiscal sau doar fiscal -, în sfera acestui obiect sunt introduse în program și apoi preluate în STATIS, toate categoriile de cereri având ca obiect anulare act administrativ de competenţa secţiei, adică inclusiv acele cereri vizând actele administrativ-fiscale.

Propuneri pentru înlăturarea disfuncționalităților și prevenirea riscurilor în materie:

În raport de constatările efectuate, expuse în prezentul raport, formulăm următoarele propuneri:

1. Sesizarea Ministerului Justiţiei pentru a analiza oportunitatea unor modificări legislative, după cum urmează:

- modificarea art. 493 din Codului de procedură civilă, în sensul eliminării procedurii de filtrare a recursurilor în materia contenciosului administrativ şi fiscal;

- modificarea cadrului legislativ privind stabilirea cauţiunii în cauzele care au ca obiect suspendarea executării actului administrativ fiscal sau suspendarea executării silite a actelor administrativ fiscale, în sensul eliminării plafonului procentual obligatoriu şi permiterii unei aprecieri a instanţei în stabilirea cauţiunii, pentru compatibilizarea legislaţiei cu jurisprudenţa CEDO din perspectiva accesului la justiţie;

- completării art. 281 alin. 2 din Legea 207/2015 privind Noul Cod de procedură fiscală, în sensul stabilirii exacte a competenţei instanţei de judecată care soluţionează contestaţiile împotriva  deciziilor de impunere emise de organele fiscale din judeţele care nu fac parte din circumscripţia  aceleiaşi curţi de apel.

2. Analiza oportunităţii privind crearea unor instanţe specializate în materia contenciosului administrativ şi fiscal, aşa cum există în marea majoritate a statelor membre ale Uniunii Europene, pentru o alocare mult mai judicioasă a resurselor materiale şi umane, dar şi pentru o veritabilă specializare a judecătorilor, absolut necesară faţă de caracterul tehnic şi complex al cauzelor în materie  administrativă şi fiscală.

3. Organizarea unor întâlniri periodice la nivelul tribunalelor şi curţilor de apel cu experţii judiciari fiscali şi inspectori/consilieri  fiscali  pentru discutarea unor chestiuni de specialitate şi dezbaterea unor probleme care se ivesc în practică ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod fiscal și noului Cod de procedură fiscală.

4. Organizarea, prin intermediul Institutului Naţional al Magistraturii, a unor seminarii în cadrul formării profesionale continue la nivel centralizat  şi descentralizat, care să aibă ca teme de discuție contenciosul fiscal, analizat atât din punctul de vedere al legislaţiei interne cât şi al jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

5. Sesizarea Ministerului Justiţiei pentru a analiza oportunitatea modificării programului ECRIS în sensul identificării facile a tuturor dosarelor înregistrate în materie fiscale după tipurile de cereri care se judecă.