Motivare CCR: Recomandările MCV sunt obligatorii sau nu?

Curtea Constituțională a explicat, într-o decizie din 13 martie 2019, care este regimul recomandărilor MCV pentru România. În opinia majoritară a judecătorilor, prin intermediul unei recomandări, instituțiile europene „își fac cunoscută opinia și sugerează direcții de acțiune, fără a le impune însă vreo obligație legală destinatarilor recomandării”.

CCR a analizat plângerea PNL-USR pe legea pentru aprobarea OUG de operaționalizare a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție.

Ce spun judecătorii CCR:

- Astfel, autorii cererii vizează recunoașterea caracterului obligatoriu al recomandărilor cuprinse în Raportul M.C.V. din 13 noiembrie 2018, și anume suspendarea imediată a punerii în aplicare a legilor justiției și a ordonanțelor de urgențe subsecvente și revizuirea legilor justiției, prin care se înființează Secţia pentru investigarea infracţiunilor din justiţie. Cu alte cuvinte, scopul demersului lor este suspendarea activității acestei structuri de parchet și, ulterior, prin modificarea legii, desființarea sa.

- Actele de drept european care au caracter obligatoriu sunt regulamentele (act legislativ care trebuie aplicat în integralitatea sa, în toate statele membre), directivele (act legislativ care stabilește un obiectiv pe care trebuie să îl atingă toate statele membre, fiecare dintre ele având însă libertatea de a decide asupra modalităților de îndeplinire a obiectivului stabilit) și deciziile (act legislativ direct aplicabil și obligatoriu pentru toți cei cărora li se adresează; destinatarii săi pot fi statele membre sau chiar întreprinderile). Potrivit celor susținute de autorii cererii, norma de drept european folosită în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință, art.148 alin.(2) și (4) din Constituție, este Raportul din 13 noiembrie 2018, elaborat în cadrul Mecanismului de cooperare și de verificare (M.C.V.). Acest mecanism a fost instituit potrivit Deciziei 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006.

- Din analiza conținutului deciziei, rezultă că actul de drept european conține o serie de obiective de referinţă, enumerate în anexa sa, trasând o serie de obligații cu caracter general Republicii Bulgaria şi României: garantarea unui proces judiciar mai transparent şi mai eficient, înfiinţarea a unei agenţii pentru integritate, continuarea cercetărilor cu privire la acuzaţiile de corupţie la nivel înalt, respectiv  adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire şi combatere a corupţiei. Toate aceste obiective urmăresc consolidarea ”unui sistem judiciar și administrativ imparțial, independent și eficient, înzestrat cu mijloace suficiente, între altele, pentru a lupta împotriva corupției”, astfel încât ”deciziile și practicile administrative și judiciare din toate statele membre să respecte pe deplin statul de drept”. Obiectivele urmărite se subsumează deci principiului statului de drept și dreptului la un proces echitabil, consacrate expres de art.1 alin.(3) și art.21 din Constituția României. Însă, fără a diminua importanța reglementării unor astfel de obiective, Curtea constată că norma de drept european nu prevede obligații concrete (cu excepția celei privind înfiinţarea unei agenţii pentru integritate) sau garanții efective care, împreună sau separat, să contribuie la realizarea principiului statului de drept, ci trasează o serie de linii directoare, cu caracter de maximă generalitate și cu valoare preponderent politică (potrivit pct.8 din preambulul deciziei, ”Prezenta decizie nu exclude posibilitatea de a adopta, în orice moment, măsuri de salvgardare în temeiul articolelor 36-38 din Actul de aderare, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile pentru adoptarea respectivelor măsuri”). Or, un atare act, chiar obligatoriu pentru statul căruia i se adresează, nu poate avea relevanță constituțională, întrucât nici nu dezvoltă o normă constituțională, fiind circumscris celor existente, și nici nu complinește o lacună a Legii fundamentale naționale.

- Având în vedere lipsa de relevanță constituțională a Deciziei 2006/928/CE, act european cu caracter obligatoriu pentru statul român, cu atât mai puțin poate fi reținută relevanța constituțională a rapoartelor emise în cadrul M.C.V. În acest caz, actul emis nu îndeplinește nici condiția prevăzută de art.148 alin.(2) din Constituție, potrivit căreia numai ”prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”. Astfel, deși sunt acte adoptate în temeiul unei decizii, rapoartele cuprind dispoziții cu caracter de recomandare, în urma evaluării realizate, după prezentarea concluziilor, menționându-se că ”Pentru remedierea situației, se recomandă următoarele măsuri: […]”. Or, prin intermediul unei recomandări, instituțiile își fac cunoscută opinia și sugerează direcții de acțiune, fără a le impune însă vreo obligație legală destinatarilor recomandării.

- Analizând Decizia 2006/928/CE a Comisiei Europene din perspectiva dispozițiilor art.148 alin.(4) din Legea fundamentală, în Decizia nr.104 din 6 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.446 din 29 mai 2018, Curtea a reținut că „aderând la ordinea juridică a Uniunii Europene, România a acceptat ca, în domeniile în care competența exclusivă aparține Uniunii Europene, […], implementarea obligațiilor rezultate din acestea să fie supusă regulilor Uniunii […]” și că ”în virtutea clauzei de conformare cuprinse chiar în textul art. 148 din Constituție, România nu poate adopta un act normativ contrar obligațiilor la care sa angajat în calitate de stat membru”. Totodată, Curtea a remarcat că „toate cele anterior arătate cunosc desigur o limită constituțională, exprimată în ceea ce Curtea a calificat «identitate constituțională națională»”, și că „înțelesul Deciziei 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006 […], act adoptat anterior aderării României la Uniunea Europeană, nu a fost deslușit de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în ceea ce privește conținutul, caracterul și întinderea temporală și dacă acestea se circumscriu celor prevăzute în Tratatul de aderare, […] care face parte din ordinea normativă internă, astfel încât Decizia 2006/928/CE nu poate constitui normă de referință în cadrul controlului de constituționalitate prin prisma art.148 din Constituție” (par. 88, teza finală).

- În plus, așa cum s-a demonstrat în prealabil, Decizia 2006/928/CE, act de drept european cu caracter obligatoriu pentru statul român, este lipsită și de relevanță constituțională. Așa cum Curtea deja a mai statuat prin Decizia nr.104 din 6 martie 2018, par.89, chiar dacă s-ar admite că aceasta ar putea fi ”un indicator în privinţa evaluării constituţionalităţii normei”, nu ar avea incidenţă în cauză, deoarece prin conţinutul acesteia se recomandă doar continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt, precum și adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale. De altfel, ţin de competenţa exclusivă a statului membru stabilirea modului de organizare, funcționare și delimitarea competențelor între diferitele structuri ale organelor de urmărire penală, întrucât, astfel cum a reţinut Curtea prin Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, precitată, par.456, Legea fundamentală a statului - Constituţia este expresia voinţei poporului, ceea ce înseamnă că aceasta nu îşi poate pierde forţa obligatorie doar prin existenţa unei neconcordanţe între prevederile sale şi cele europene. De asemenea, aderarea la Uniunea Europeană nu poate afecta supremaţia Constituţiei asupra întregii ordini juridice (a se vedea în acelaşi sens şi Hotărârea din 11 mai 2005, K 18/04, pronunţată de Tribunalul Constituţional al Republicii Polonia). În plus, prin Decizia nr.683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, Curtea Constituțională a arătat că „de esența Uniunii este atribuirea de către statele membre a unor competențe - tot mai multe la număr - pentru realizarea obiectivelor lor comune, desigur, fără a se aduce atingere, într-un final, prin această cedare de competențe, identității constituționale naționale” și că, „pe această linie de gândire, statele membre își mențin competențe care sunt inerente în vederea păstrării identității lor constituționale, iar cedarea de competențe, precum și regândirea, accentuarea sau stabilirea unor noi orientări în cadrul competențelor deja cedate ține de marja constituțională de apreciere a statelor membre

Citește și: Efectul Vila Lac. Cel mai mare 'duşman' al lui Klaus Iohannis: Toţi 'oamenii' preşedintelui .