Premium
Fostul ministru al Finanțelor și Economiei din Guvernul Tăriceanu a publicat un studiu prin care arată că o relaxare fiscală era binevenită și că ne-promulgarea noului Cod Fiscal propus de Guvernul Ponta este o greșeală din partea președintelui Klaus Iohannis.
Iată studiul:
Pentru că în ultimele zile, câţiva dintre bloggerii noştri au deschis discuţia despre modificarea Codului Fiscal, iată un studiu pe care l-am efectuat la solicitarea Institutului Naţional de Cercetări Economice privind acest subiect:
” Este necesară, în prezent, o relaxare fiscală? Este ea posibilă, în sensul corelării ei cu o politică bugeară prudentă? Există premisele unei administrări eficiente a politicii fiscal-bugetare, astfel încât relaxarea fiscală să aibă efectele scontate asupra mediului economic, fără să afecteze procesul de consolidare fiscală?
Sunt întrebări la care fiecare poate avea răspunsul său. Dincolo de abordările politice unde, îndeobşte, cei care propun o astfel de măsură invocă efectele pozitive (relansare economică, creşterea ocupării etc.), iar ceilalţi consecinţele negative (scăderea veniturilor, lipsa unor măsuri de reducere a cheltuielilor bugetare, pericolul destabilizării bugetare etc.), concluzia noastră trebuie să pornească de la câteva repere obligatorii ce ţin de contextul economic actual, dar şi de obligaţiile ce decurg din statutul României de stat membru UE.
În contextul economic actual, politica fiscală trebuie să fie o politică a relansării economice. România a înregistrat, între 1999 şi 2008 un deceniu de creştere economică neîntreruptă şi care a produs o seamă de schimbări profunde în dimensiunea şi structura economiei româneşti.[1] Efectele pozitive ale acestei creşteri[2] au fost însoţite, totuşi, de o seamnă de efecte negative[3].
Poate părea ciudat că invocăm relansarea economică într-un context în care PIB are, în ultimii doi ani, o creştere economică în jur de 3%. Această creştere nu este, însă, suficientă nici cantitativ, nici calitativ pentru a reduce deficitele structurale ale societăţii româneşti şi pentru a reduce decalajele faţă de ţările dezvoltate ale Uniunii Europene. Pentru o economie emergentă, obiectivele privind creşterea economică trebuie să fie mai ambiţioase. Practic, pentru România, o creştere economică de 2% ar fi echivalentă, ca efect economic, cu o stagnare.
Principalul obiectiv al politicii fiscal-bugetare este, potrivit unei abordări uzuale, acela de a asigura echilibrul macroeconomic. Această evaluare are în vedere încadrarea deficitului bugetar în limite prestabilite şi care, pe cât posibil, să amelioreze sau, cel puţin să nu afecteze nivelul datoriei publice. Intrarea în vigoare a Pactului fiscal, este un bun argument pentru a demonstra prevalenţa unui asemenea tip de abordare.
În principiu, Pactul fiscal leagă nivelul sustenabil al bilanţului bugetar (deficit/excedent) de nivelul PIB potenţial şi de nivelul datoriei publice. Dacă, în cazul României, în ce priveşte nivelul datoriei publice, lucrurile sunt limpezi, nu acelaşi lucru se poate spune despre PIB potenţial. În condiţiile unei economii în transformare, cum este cea românească, determinarea PIB potenţial obligă la o seamă de aproximări. De altfel, aşa cum arată experienţa ultimilor ani, economia românească este greu modelabilă şi cu un grad mare de impredictibilitate[4]. Aceasta se datorează, în mare parte, lipsei de omogenitate a economiei, în care coexistă zone de înaltă productivitate cu altele anacronice sau, de-a dreptul, necrozate.
Opinia Consiliul Fiscal în ce priveşte oportunitatea unei relaxări fiscale precum cea propusă de Guvern în primăvara anului 2015 este categoric nefavorabilă. Pentru o încadrare strictă sau negociată a deficitului bugetar în limitele impuse de Pactul fiscal la care România a aderat, deficitul structural se poate situa, începând cu anul 2015, la un nivel de 1% din PIB. Pornind de la această constrângere, Consiliul Fiscal, în opiniile sale,[5] consideră drept nesustenabile reducerile ample la nivelul taxelor și impozitelor pe care actualul proiect de Cod fiscal le prevede [6].
Considerentele Consiliului Fiscal pornesc de la ideea potrivit căreia scăderile de venituri cauzate de amplele reduceri fiscale nu vor putea fi compensate consecinţele pozitive ale acestora. În principiu, Consiliul Fiscal este de acord cu estimările Guvernului în ceea ce priveşte impactul de runda I (scăderi de venituri bugetare) a măsurilor fiscale propuse ( -16,4 mld. lei în 2016, -16,8 mld. lei în 2017, -28,7 mld. lei în 2018 și -37 mld. lei în 2019). Consiliul Fiscal nu obiectează nici în legătură cu estimările Guvernului privind creşterile de venituri rezultate din runda a II-a (creşterea economică adiţională rezultată în urma reducerilor fiscale) deşi atrage atenţia asupra faptului că multiplicatorul fiscal are un efect limitat în ţările mergente. Aceste creşteri de venituri ar fi de circa 7 mld. lei în perioada 2016-2017, 10,6 mld. lei în 2018 și 18 mld. lei în 2019. Consiliul Fiscal se desparte, însă, de opinia Guvernului atunci când acesta din urmă invocă veniturile suplimentare ce ar putea rezulta din îmbunătăţirea activităţii ANAF (încasări suplimentare de venituri circa 14 mld. lei în anul 2016 și, respectiv, de aproximativ 18 mld. lei anual în perioada 2017-2019) socotind că ele sunt aleatorii şi nu pot fi luate în considerare într-o prognoză riguroasă. În aceste condiţii, spune Consiliul Fiscal, este posibil ca România să se reîntoarcă la poziţia fiscală din anul 2010, să-şi irosească eforturile de consolidare fiscală şi să se confrunte cu deficite de peste 5% din PIB.
Această abordare are în vederea sustenabilitatea, pe termen mediu, a politicii fiscal-bugetare dintr-o perspectivă excesiv de prudentă. Numai că, din perspectiva celorlalte opţiuni interne ale României, legate nu doar de convergenţa nominală, dar şi de convergenţa reală, o astfel de abordare este parţială şi nu permite o îmbinare a priorităţilor pe orizonturi de timp, atât de necesare pentru transformările şi ritmurile economiei româneşti.
Consider că este necesară o evaluare mai flexibilă şi care să ia în calcul, pe de o parte, priorităţile politicii fiscal-bugetare în integralitatea lor, pe de altă parte comportamentul economiei româneşti în situaţi similare (vezi perioada 2005-2006) şi, de asemenea, contextual economic actual.
În aprecierea contextului economic actual trebuie să luăm în seamă cel puţin alte trei aspecte :
1. Gradul de suportabilitate a fiscalităţii.
2. Capacitatea de administrare fiscală
3. Îndeplinirea responsabilităţilor fundamentale ale statului
1. Gradul de suportabilitate a fiscalităţii.
Gradul de suportabilitate al populaţiei (în cazul nostru al contribuabililor) este unul dintre indicatorii importanţi care trebuie avuţi în vedere atunci când evaluăm eficienţa actului de guvernare. Gradul de suportabilitate este un indicator complex. Eterogenitatea îl face deosebit de greu măsurabil. Gradul de suportabilitate este o provocare permanentă pentru decidentul politic. În fapt, gradul de suportabilitate se exprimă prin:
- capacitatea de administrare a transformărilor de către decidentului politic ;
- capacitatea partenerilor economici şi sociali de a absorbi costurile transformărilor ;
Se observă, astfel, că evaluarea corectă a gradului de suportabilitate a mediului socio-economic se încadrează în ceea ce numim managementul riscului.
Atunci când vorbim de capacitatea mediului economic de a absorbi, costurile transformărilor în ceea ce priveşte politica fiscală, nu ne referim în mod strict doar la ipoteza creşterii impozitelor şi taxelor. A lua în seamă doar acest criteriu înseamnă a avea o imagine parţială si, adesea, denaturată cu privire la evoluţia politicii fiscale. Există multe alte modalităţi prin care fiscalitatea poate creşte, fără ca nivelele de ansamblu să fie modificate. Fiscalitatea poate creşte, de exemplu :
- prin impozitarea unor activităţi noi, care până atunci nu au făcut obiectul impunerii.
- prin retragerea unor facilităţi şi/sau deductibilităţi.
- prin modificarea modalităţilor de plată, de pildă scurtarea termenului de plată faţă de momentul încasării.
- prin majorarea dobânzilor şi penalităţilor pentru cazurile de neplată.
- prin complicarea procedurilor birocratice
- prin neonorarea la timp a obligaţiilor de plată ale statului către contribuabil, de pildă, la returnarea TVA.
- prin menţinerea nivelelor de impozitare, dacă ea este graduală, dar prin modificarea (scăderea) pragurilor.
- prin apariţia unor taxe parafiscale sau prin modificarea regimului amortizărilor.
Trebuie să remarcăm faptul că monitorizarea modului în care Guvernul utilizează aceste instrumente nu este uşor de realizat, dat fiind că iniţierea lor presupune acte normative de factură diversă (de la legi şi până la norme metodologice şi ordine de ministru). În plus, nu toate se găsesc în aria de cuprindere a Codului fiscal (şi el risipit prin modificări succesive), unele se regăsesc în Codul de procedură fiscală sau în alte acte normative. De aceea, doar analizând Codul fiscal nu putem face o caracterizare de plano a evoluţiei fiscalităţii.
Modul în care mediul economic absoarbe costurile transformărilor este direct influenţat de calitatea acţiunii legislative. Legislaţia fiscală, în procedurile de modificare, trebuie să aibă câteva caracteristici, pentru a nu induce efecte negative.
a) în primul rând, trebuie să urmeze, metodologic, ceea ce, în viziunea Comisiei Europene, se numeşte smart regulation. Aceasta presupune, în primul rând, o anumită foaie de parcurs, care să cuprindă opţiunile de legislaţie în domeniu. În al doilea rând, presupune un studiu de impact, o evaluare ex ante. Iar după fiecare etapă, o evaluare ex post. În fiecare etapă a reglementării trebuie să aibă loc consultări între decidenţi şi partenerii sociali. Conceptul de smart regulation nu este, încă, însuşit la nivelul administraţiei publice din România. Ar fi deosebit de important ca el să debuteze odată cu legislaţia fiscală.
b) Utilizarea reglementării inteligente oferă legislaţiei fiscale predictibilitate. De altfel, modul în care este prevăzută legiferarea în ce priveşte actuala modificare a Codului fiscal, induce o anumită predictibilitate, dat fiind că intrarea în vigoare a Codului este prevăzută pentru începutul anului 2016, iar măsurile propuse spre legiferare vor fi introduse treptat, pe o perioadă de mai mulţi ani..
c) Legiferarea, în domeniul Codului fiscal trebuie să fie acoperitoare, să nu lase niciun domeniu în fara legiferării, să evite riscul revizuirilor la scurt timp, să evite ambiguităţile şi să fie corelate cu restul legislaţiei. De asemenea, forma trebuie să fie concisă, pentru a nu obliga pe cei care le aplică să caute soluţiile în diverse alte acte normative. Şi, pe cât posibil, trebuie evitate detaliile metodologice, prin norme şi ordine de aplicare.
Gradul de suportabilitate al fiscalităţii influenţează direct comportamentul contribuabililor, conformarea fiscală voluntară a acestora. Conformarea voluntară nu este importantă numai prin aceea că asigură venituri sporite către bugetul statului, ci şi prin faptul că oferă posibilitatea unei anumite predictibilităţi a acestora, ceea ce este deosebit de important în configurarea politicii bugetare de ansamblu.
Gradul de conformare voluntară la plata obligaţiilor fiscale este calculat ca raport între încasările din obligaţii curente şi sumele declarate aferente perioadei de raportare. Totuşi, rămânând doar la acest nivel, gradul de conformare voluntară poate da o imagine deformată despre calitatea administraţiei fiscale, dat fiind că, în România, acesta se ridică la peste 80%, ceea ce nu arată atât că, pe ansamblu, contribuabilii se supun îndatoririlor fiscale ci, mai degrabă, că ei nu-şi declară toate veniturile. Calcullat în acest fel, fradul de conformare voluntară nu are nicio relevanţă şi el nu se corelează cu amploarea evaziunii fiscale.
Creşterea gradului de conformare voluntară nu este, aşa cum ar părea, doar rezultatul unei conştiinţe civice, al ameliorării comportamentului contribuabililor. Conformarea voluntară trebuie să fie un obiectiv prioritar al politicii fiscale. Conformarea voluntară este o reacţie, un raspuns – favorabil sau negativ – la oferta instituţională şi strategică pe care o face statul. Lărgirea gamei de servicii puse la dispoziţia contribuabililor, predictibilitatea şi suportabilitatea legislaţiei, informatizarea sistemului fiscal sunt tot atâtea posibilităţi pe care statul le are la dispoziţie pentru a îmbunătăţi conformarea voluntară a contribuabililor.
În ce priveşte modul în care mediul economic a absorbit costurile transformărilor în România, cifrele arată, fără putinţă de tăgadă, că fiscalitatea ignoră, cu consecinţe extrem de negative, gradul de suportabilitate al contribuabililor. Iar exemplul cel mai edificator în această privinţă îl oferă creşterea TVA. Evoluţia, mai bine zis involuţia încasărilor din TVA arată că această măsura creşterii acestei taxe de la 19% la 24% începând cu 1 iulie 2010 a fost luată cu ignorarea capacităţii mediului economic de a se adapta şi că, de fapt, creşterea TVA nu s-a reflectat în creşterea veniturilor fiscale, ci în creşterea evaziunii fiscale. Atitudinea mediului economic a fost, pe fundalul slăbiciunilor administrării fiscale, de respingere a acestei măsuri.
Iată, prin comparaţie, câteva cifre care arată modul în care gradul de suportabilitate al mediului de afaceri a fost ignorat prin măsura creşterii TVA. În anul 2008, cu TVA de 19%, colectarea a fost de 8,0% din PIB. In anul 2014, cu TVA de 24%, colectarea a fost de numai 7,5% din PIB. Practic, toată creşterea de venituri sperată de legiuitor s-a dus către evaziune fiscală. Ba chiar, dacă urmărim procentele, nici măcar veniturile anterioare creşterii nu au fost colectate la acelaşi nivel, ceea ce arată că reacţia de respingere a mediului economic a fost dură.
2. Capacitatea de administrare fiscală.
Nivelele de impozitare nu au relevanţă decât în măsura în care capacitatea de administrare fiscală este satisfăcătoare. Practic, convertirea impozitării în venituri se realizează prin eficienţa capacităţii de administrare fiscală. O bună administrare poatre face ca nivele mai mici de impozitare să furnizeze venituri mai mari decât impozite mai mari.
Capacitatea de administrare fiscală presupune o cunoaştere în timp real a economiei româneşti. În România acest deziderat nu este realizat. Pentru guvernanţi, România este încă, în mare parte, necunoscută. Informatizarea precară a administrării fiscale şi lipsa interoperabilităţii instituţionale fac ca masa impozabilă şi purtătorii ei să nu poată fi identificaţi cu exactitate, ceea ce oferă un câmp larg de acţiune evaziunii fiscale.
Cunoaşterea în timp real a economiei oferă posibilitatea aproximării cu oarecare exactitate a masei impozabile şi, mai ales, a purtătorilor ei. Permite, în acelaşi timp, aproximarea fluxurilor financiare între actorii economici. O bună cunoaştere în timp real ar permite ca, de pildă, returnările de TVA să nu necesite controale prealabile complicate şi care au ca efect irosire de timp, irosire de resurse umane şi, adesea, un tratamentul inegal, privilegiat al contribuabililor. Au fost situaţii în care întârzierile în returnarea TVA au pus unele companii sub ameninţarea insolvenţei. În acelaşi timp, sistemul actual de returnare a TVA permite, în anumite marje, reglarea deficitului bugetar în mod convenabil la diferite scadenţe., lucru, de altfel, sesizat de Fondul Monetar Internaţional şi de Consiliul Fiscal la raportarea datelor privind execuţia bugetară pe trim. I/2015.
Cunoaşterea în timp real a economiei şi, în consecinţă, evaluarea corectă a masei impozabile şi a purtătorilor ei, oferă şansa identificării corecte a zonelor de risc. Această calitate a capacităţii de administrare este obligatorie dacă dorim să scoatem administrarea fiscală din zona aleatoriului şi al abuzurilor. Administrarea fiscală nu este o poteră, ea nu trebuie să năvălească, periodic, în spaţiile comerciale aglomerate, lăsând impresia că este mai preocupată să adune amenzi decât să prevină contravenţiile. Identificarea zonelor de risc concentrează intervenţiile şi le eficientizează. Acţiunea de identificare a zonelor de risc trebuie să fie în strânsă legătură cu reglementarea, astfel încât concluziile admnistrirării trebuie, în timp, să dea soluţii pentru prevenirea lor.
Capacitatea administrativă trebuie să fie mai ales preventivă şi abia în al doilea rând punitivă. Administrarea fiscală trebuie să fie dedicată prioritar producătorilor de impozite şi nu culegătorilor de impozite.
Capacitatea administrativă este precară în România. O comparaţie între nivelul taxării şi cel al veniturilor fiscale arată că numeroase fluxuri economice se găsesc în afara impozitării. Evaziunea fiscală este doesebit de mare în România. Dacă ar fi să dăm crezare Consiliului fiscal, în anii 2012 şi 2013, aceasta s-a ridica la peste 16% din PIB.[7] O comparaţie între execuţia bugetului general consolidat pe anul 2014 faţă de 2013 arată că situaţia, în loc să se amelioreze, s-a agravat. Veniturile totale s-au redus, ca procent în PIB, de la 32% la 31,7%, iar dacă avem în vedere contribuţia fondurilor europene, scăderea este chiar mai mare. Aceeaşi diferenţă, de 0,5% din PIB (de la 19% la 18,5%) se menţine şi în ceea ce priveşte veniturile fiscale. În ceea ce priveşte TVA, diferenţa este alarmantă, de la 8,3% din PIB în 2013 la 7,5% din PIB în 2014. Ceea ce înseamnă că, de fapt, în anul 2014, evaziunea fiscală a ajuns la pragul de 17% din PIB, iar situaţia colectărilor din TVA a devenit dramatică.
3. Îndeplinirea responsabilităţilor fundamentale ale statului
Cele trei însuşiri ale administrării fiscale, respectarea gradului de suportabilitate a contribuabililor, capacitatea de administrare fiscală şi îndeplinirea responsabilităţilor fundamentale ale statului trebuie să fie corelate. Ele vin să justifice calitatea politicii fiscal-bugetare, dincolo de aparenţa pe care o dă evaluarea deficitul bugetar.
E posibil ca deficitul bugetar să fie mic, dar soluţia bugetară să nu fie sustenabilă. O politică fiscal-bugetară este sustenabilă numai dacă se aşază pe o economie care se dezvoltă sustenabil. Altminteri, politica bugetară nu este o formă sintetică de reprezentare a calităţii unei economii, ci o modalitate de a o sufoca. Şi nu vorbim aici doar de pârghiile active ale statului în domeniul economic, ci şi de celelalte politici fundamentale ale unui stat, ce ţin de educaţie, sănătate, infrastructură ori protecţie socială.
Atunci când deficitul este redus trebuie să vedem dacă această situaţie este consecinţa faptului că veniturile sunt acoperitoare sau că cheltuielile sunt menţinute forţat la nivelul unor venituri neîndestulătoare.
Cum trebuie apreciată oportunitatea surplusului sau al echilibrului bugetar? Corecta dimensionare a soldului bugetar trebuie să se raporteze la următoarele criterii:
a) deficitele structurale ale societăţii româneşti
b) modul de îndeplinire a criteriilor de convergenţă (îndeosebi competitivitate şi paritate a puterii de cumpărare)
c) capacitatea de multiplicare a deficitului bugetar pe zona cheltuielilor
d) nivelul datoriei publice
e) capacitatea de refinanţare a datoriei publice
f) nivelul datoriei externe.
S-ar putea replica faptul că opţiunile sunt restrânse, aderarea României la Pactul fiscal dând o seamă de constrângeri pentru nivelul deficitului bugetar. E drept, dar în interiorul acestei marje, opţiunea strategică trebuie să fie cea care rezultă din combinarea criteriilor de mai sus într-o formulă optimală.
Îndeplinirea responsabilităţilor fundamentale ale statului înseamnă luarea în seamă a acestor criterii în elaborarea politicii bugetare. În ce mod ele au fost corelate, în ultimii ani, cu politicile fiscal-bugetare ar fi un subiect interesant, dar şi un reper pentru decidenţii care vor dori să înveţe câte ceva din lecţiile trecutului.
Să mai adăugăm o precizare necesară. Orice evaluare a criteriilor de mai sus are, ca şi deficitul bugetar, anumite repere. Noi spunem că deficitul bugetar este mare sau mic, că datoria publică este mare sau mică funcţie de capacitatea de refinanţare a economiei, dar şi funcţie de anumite constrângeri pe care le-am acceptat în momentul în care am intrat în Uniunea Europeană. Aceaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte convergenţa nominală sau convergenţa reală.
a) deficitele structurale ale societăţii româneşti.
Trebuie să acceptăm faptul că, în raport cu nivelul mediu al Uniunii Europene, România înregistrează decalaje majore. Indicatorul cel mai edificator în acest sens este cela al PIB/loc, evaluat la paritatea puterii de cumpărare. În această privinţă, România se situează la 54% din media Uniunii Europene, dar la mare distanţă de ţările dezvotate ale Europei, Deficitele structurale nu se constată, din păcate, doar prin comparaţie cu alte state ale Europei, dar chiar şi între zonele geografice şi mediile sociale din România. Orice comparaţie între judeţele ţării (de pildă Banat faţă de Botoşani sau Vaslui), ori între oraşele ţării (Iaşi prin comparaţie cu alte oraşe din Moldova, capitala în comparaţie cu restul ţării etc, oraşe industrializate în comparaţie cu oraşe monoindustriale) sau între mediile sociale (mediul urban prin comparaţie cu mediul rural) arată că în România se înregistrează decalaje uriaşe iar atenuarea lor este una dintre responsabilităţile majore ale statului. România nu poate fi o economie competitivă, câtă vreme asemenea decalaje persistă.
Probabil că dintre toate aspectele ce ţin de reducerea deficitelor structuale ale societăţii româneşti şi care incumbă statului, cele mai acute sunt cele ce ţin de infrastructură. E vorba, fireşte, de infrastructură într-o viziune complexă, infrastructura sistemelor publice ( educaţie, sănătate), dar şi infrastructura de transport (căi rutiere, căi ferate, aeroporturi, poduri), infrastructura utilitară (transportul energiei, alimentarea cu apă a localităţilor, reţelele subterane etc.) infrastructura hidrologică (amenajări hidroenergetice, indiguirea cursurilor de apă, irigaţii etc.).
Din păcate, deficitele structurale ale societăţii româneşti în timp nu se reduc, ci se agravează. Şi asta nu pentru că n-ar exista lucrări de ameliorare a infrastructurilor, ci pentru că ele se deteriorează într-un ritm mai rapid decât capacitatea existentă de a le ameliora.
Persistenţa deficitelor structurale obligă la existenţa unui deficit bugetar cât mai aproape de plafonul maxim permis de poziţia noastră ca membră a Uniunii Europene.
Ar fi lipsit de realism să considerăm că un excedent bugetar sau chiar un buget echilibrat ar fi un succes pentru politica bugetară românească. Existenţa unui astfel de rezultat ar arăta nu că Ministerul Finanţelor îşi face datoria, ci dimpotrivă. Exerciţiul bugetar nu poate fi rupt de economia şi de societatea din care bugetul se hrăneşte şi pe care o deserveşte.
b)modul de îndeplinire a criteriilor de convergenţă (îndeosebi competitivitate şi paritatea puterii de cumpărare).
Preocuparea aproape exclusivă a guvernelor României a fost aceea de a îndeplini criteriile convergenţei nominale. Putem spune că, pe ansamblu, în acest moment aceste criterii sunt îndeplinite. Trebuie, însă, să înţelegem că aceste criterii, ale convergenţei nominale, nu sunt atât obiective, cât mijloace. Ele trebuie să asigure premisele reducerii decalajelor în ce priveşte competitivitatea şi standardul de viaţă.
S-ar putea pune întrebarea: în ce măsură obiectivele politicii fiscal-bugetară se corelează cu cele privind atingerea criteriilor de convergenţă reală?
Este îndeobşte cunoscut faptul că deficitul bugetar poate fi, în anumite condiţii, un factor de dezvoltare. Aceste condiţii se referă la structura cheltuielilor bugetare, la proporţia cheltuielilor de capital, a investiţiilor, în general, în totalul cheltuielilor bugetare. Nu este suficient să existe un deficit bugetar pentru a putea afirma că Guvernul duce o politică bugetară expansivă. Uneori, aşa cum s-a întâmplat în anii 2009-2010 deficitul bugetar este mai degrabă rezultatul contracţiei veniturilor decât al expandării cheltuielilor.
Chiar şi în situaţia în care avem de-a face cu o politică bugetară expansionistă, în care deficitul se datorează utilizării intrumentelor pe care le are statul pentru a accelera dezvoltarea economică (ajutoare de stat, susţinerea exporturilor prin intermediul EXIMBANK, programe pentru IMM, investiţii publice etc.), dacă deficitul depăşeşte limite controlabile atunci nu putem spune că, pe termen lung, bugetul este pus în slujba dezvoltării.
Indicatorul cheie în relaţia dintre politica bugetară şi dezvoltarea economică este PIB potenţial. Relaţia dintre PIB real, PIB potenţial şi deficitul bugetar este cea care ne spune în ce măsură dezvoltarea economică este sustenabilă, din perspectiva resurselor şi a datoriilor (publică şi externă).
Pentru reducerea semnificativă a decalajelor faţă de ţările europene dezvoltate, România ar trebui să asigure un ritm de creştere a PIB de cel puţin 5%. Aceasta presupune, în condiţiile actuale, un PIB echivalent. Atingerea unui astfel de nivel presupune asigurarea unui surplus de resurse alocate dezvoltării de cel puţin 3-4 miliarde de euro pe an. Ele s-ar putea datora prin efortul combinat al atragerii de investiţii străine şi al absorbţiei fondurilor europene.
În acest context o politică bugetară restrictivă nu este favorabilă obiectivului dezvoltării economice. Contextul ultimilor ani în care politica bugetară nu este nici expansivă, nici restrictivă ci este, mai degrabă ezitantă, are efecte negative privind creşterea potenţialului PIB şi a valorificării acestuia.
Din perspectiva atingerii convergenţei reale este recomandat ca deficitul bugetar să fie cât mai aproape de limita superioară a intervalului. Şi în acelaşi timp să se utilizeze facilitatea potrivit căreia unele resurse alocate dezvoltării să rămână în afara soldului bugetar. Este, însă, important, ca în cadrul procesului de convergenţă nominală indicatorii de competitivitate să nu fie ignoraţi.
c) Capacitatea de multiplicare a deficitului pe zona cheltuielilor (multiplicatorul bugetar).
O analiză aprofundată a structurii cheltuielilor trebuie să aibă în vedere capacitatea de multiplicare a acestora. Şi anume ce anume din creşterea nominală a cheltuielilor de la un an la altul generează, pentru exerciţiile bugetare ulterioare, obligaţii suplimentare. Capacitatea de multiplicare a cheltuielilor este un indicator important al calităţii politicii bugetare. Performanţele politicii bugetare sunt cu atât mai mari cu cât această capacitate de multiplicare pe cheltuieli este mai restrânsă. Ea trebuie coroborată cu capacitatea de multiplicare pe venituri a aceloraşi cheltuieli. În acest context, multiplicatorul bugetar trebuie coroborat cu multiplicatorul fiscal.
Capacitatea de multiplicare a cheltuielilor bugetare este obligatorie pentru un management corespunzător al riscului în ce priveşte politica bugetar-fiscală.
Ignorarea acestui concept a creat situaţii de risc pentru politica bugetară. De exemplu, mulţi ani a existat practica majorărilor salariale în trepte. O creştere avea loc, de obicei, în primul semestru iar următoare la mijlocul celui de-al doilea semestru. Se ignora, însă, faptul că în anul următor creşterea salarială era considerabil mai mare, nivelul de bază fiind cel al ultimei creşteri şi nu al mediei anuale a căştigurilor salariale.
Dacă privim bugetul public, pe structura diferitelor capitole de cheltuieli, constatăm că impactul lor, din perspectiva coeficientului de multiplicare, este diferit. În ce priveşte, cheltuielile de personal şi asistenţa socială, efectul de multiplicare este evident. O creştere nominală a salariilor şi a pensiilor se menţine, la nivelul anilor următori, devenind la începutul exerciţiului bugetar următor nivel de bază. Orice tentativă de a diminua efectul de multiplicare din partea Guvernului poate avea pentru acesta consecinţe nefavorabile. În termeni nominali, nu îmi amintesc ca vreun Guvern să fi riscat o astfel de măsură, cu excepţia anului 2010.
Fireşte că nu aceleaşi concluzii le putem trage şi din evaluarea cheltuielilor în termeni reali. Guvernul are la îndemână instrumente de a reduce, pe termen lung, impactul creşterii nominale a cheltuielilor de personal şi a celor de asistenţă socială. Aceasta se poate realiza fie prin crearea unui decalaj între creşterea cheltuielilor şi rata inflaţiei, fie prin adăugarea altor obligaţii pe linia contribuţiilor fie prin anularea unor drepturi salariale.
Utilizarea acestor instrumente de reducere, în termeni reali, a impactului cheltuielilor necesită o seamă de condiţii printre care creşterea veniturilor bugetare şi o rată a inflaţiei îndeajuns de rudicată. Trebuie să acceptăm faptul că în prezent niciuna dintre condiţii nu este îndeplinită.
La polul opus se află cheltuielile de capital, cheltuielile cu investiţiile, în general. În această privinţă se poate spune că efectul este mai degrabă pe veniturile viitoare decât pe cheltuielile viitoare. Cheltuielile cu investiţiile nu au efect multiplicator faţă de perioada în care sunt realizate (perioadă care poate acoperi, pentru aceeaşi investiţie, mai multe exerciţii bugetare). În schimb, prin facilităţile pe care le creează (dacă sunt din categoria investiţiilor publice) sau prin locurile de muncă şi masa imnpozabilă pe care le generează (în cazul fondurilor nerambursabile şi al ajutoarelor de stat) pot contribui la creşterea veniturilor viitoare.
Analiza structurii cheltuielilor, în funcţie de capacitatea de multiplicare, este deosebit de utilă în situaţia în care Guvernul decide o reducere de impozite sau de taxe. Şi anume, reducerea respectivă trebuie să fie însoţită de mutaţii în structura cheltuielilor bugetare, prin reducerea, ca pondere, a celor care generează cheltuieli şi sporirea ponderii celor care generează venituri.
O evaluare a exerciţiilor bugetare succesive, din această perspectivă arată că structura cheltuielilor bugetare are, în prezent, o evoluţie care nu încurajează un potenţial de multiplicare pe linia veniturilor viitoare.
d) Nivelul datoriei publice
În principiu, deficitele bugetare influenţează nivelul datoriei publice. Între ele există o relaţie de directă proporţionalitate. Ceea ce nu înseamnă că, în mod automat, orice sold bugetar negativ se transferă automat în datorie publică. De pildă, compensaţiile oferite prin intermediul Fondului Proprietatea, înfiinţat potrivit Legii 247/2005, deşi se includ în deficitele bugetare, fiind vorba despre compensări prin acţiuni la companiile de stat, nu grevează datoria publică[8].
România a avut, în momentul aderări sale, un nivel al datoriei publice printre cele mai mici din cadrul Uniunii Europene (19,9% din PIB în anul 2007 şi 21,8% în 2008). Perioada 2009-2011, caracterizată prin deficite bugetare mari, a dus, practic, la dublarea datoriei publice. Datoria publică s-a stabilizat la un nivel de 38-39%, ceea ce o poziţionează mult sub media europeană şi în limitele acceptate de criteriile de convergenţă nominală.
Din această perspectivă, putem aprecia că nivelul datoriei publice nu impune constrângeri în ce priveşte politica fiscal-bugetară.
e) În evaluarea vulnerabilităţilor pe care le poate genera îndatorarea, datoria publică trebuie analizată împreună cu datoria externă.
În această privinţă, pot fi întâlnite trei situaţii diferte, cele în care îndatorarea publică şi cea externă prezint caracteristici similare, cele în care datoria externă este mult mai redusă decât cea publică, sugerând existenţa unei competitivităţi şi a unei capacităţi de refinanţare internă care reduc riscurile îndatorării publice şi cele în care datoria externă este mult mai mare decât datoria publică, ceea ce creează riscuri suplimentare pe care, la o evaluare superficială, datoria publică nu le-ar presupune.
Acesta din urmă este cazul României. Gradul redus de competitivitate şi capacitatea redusă de refinanţare internă au făcut ca cele două tipuri de îndatorare să aibă tendinţe diferite. În timp ce datoria publică a avut o tendinţă continuă de scădere, ca procent în PIB, pe fundalul creşterii economice neîntrerupte din perioada 2000- 2008, datoria externă a continuat să crească, încurajată şi de creşterea investiţiilor străine şi a deficitului comercial. De altfel, în cadrul deficitului comercial, investiţiile străine au avut un rol important, mare parte a acestora regăsindu-se, sub forma importurilor de tehnologie şi echipamente, în soldul negativ al balanţei externe. Ca o paranteză, trebuie să menţionăm, din această perspectivă, faptul că nu întotdeauna reducerea deficitului comercial are conotaţii pozitive, pentru ţara noastră el a fost însoţit, începând cu 2009, de o reducere dramatică a nivelului investiţiilor străine directe. Reducerea fluxurilor investiţionale a fost una dintre cauzele majore ale reducerii deficitului comercial şi, în consecinţă, ale deficitului de cont curent.
Practic, principala vulnerabilitate a economiei româneşti, în debutul crizei economice, nu a fost legată de finanţarea datoriei publice, ci de finanţarea datoriei externe. Teama Băncii Naţionale, doar în parte justificată, că cererea de valută pe piaţa internă pentru onorarea scadenţelor datoriei externe va deteriora cursul de schimb, a dus la negocierea împrumuturilor acordate de Fondul Monetar Internaţional şi de Banca Mondială. Spun doar în parte, pentru că sumele împrumutate nu au fost folosite, practic, în scopul susţinerii monedei interne în confruntarea sa cu alte valute, ci, într-o anumită măsură au contribuit la acoperirea deficitului bugetar şi la susţinerii credibilităţii externe a economiei româneşti. Monitorizarea efectuată de FMI, Banca Mondială şi Comisia Europeană a fost, într-o primă fază, îngăduitoare şi superficială, pe fundalul disputelor politice ale anului 2009, permiţând, astfel, agravarea crizei economice până la necesitatea unor măsuri fără precedent, cum ar fi reducerea cu 25% a salariilor bugetarilor şi creşterea la 24% a TVA.
În momentul de faţă, nivelul datoriei externe este marcat de o anumită stabilitate. Chiar dacă este relativ ridicat, în raport cu datoria publică, el nu creează vulnerabilităţi sporite. Cererea de valută este absorbită de piaţa valutară fără crearea unor volatilităţi. Iar percepţia internaţională asupra perspectivelor economiei româneşti rămâne stabilă, ceea ce face ca accesul pe pieţele externe să nu fie costisitor.
f) Capacitatea de finanţare a economiei din resurse interne este, din păcate, limitată.
Acesta este motivul pentru care rating-ul României este atât de legat de deficitele economiei româneşti. Există, în această privinţă, economii „convexe” şi economii „concave”. Economiile convexe sunt acelea care îşi pot alimenta deficitele din resurse interne, ceea ce face ca deficitele să poate fi acoperite fără a crea alte vulnerabilităţi. Din acest motiv relaţia dintre evoluţia riscului de ţară şi nivelul deficitelor nu este atît de directă. Putem da mai multe eexemple de state care, deşi au datorii publice mari şi/sau deficite bugetare considerabile, acest lucru nu influenţează rating-ul, respectivele economii rămânând printre cele mai sigure.
Economiile concave sunt cele care nu găsesc pe pieţele monetare interne suficiente resurse pentru a-şi echilibra starea de deficit. Este, din păcate, şi cazul României. Astfel încât, în ciuda unor deficite structurale evidente ale societăţii româneşti, bugetul nu-şi poate permite un deficit crescut căci asta, în loc să atenueze celelalte tipuri de deficite, nu ar face decât să le agraveze.
Concluzii:
a) Nivelul actual al taxării în România, cu deosebire TVA şi CASS, afectează gradul de suportabilitate al economiei româneşti. Creşterea nivelelor de taxare, după anul 2008, nu au avut ca rezultat creşterea veniturilor bugetare, ci a evaziunii fiscale. Aceasta înseamnă că relaxarea fiscală este necesară. Putem discuta asupra oportunităţii amplorii relaxării fiscale, dar nu şi asupra necesităţii ei, care este evidentă.
b) Evoluţia structurii PIB pe categorii de utilizări arată că formarea brută de capital fix a avut o involuţie dramatică. De la 32,8% în 2008 ea a coborât la 21,8% în 2014. În mod corespunzător asistăm la o reducere abruptă a investiţiilor străine directe, de la 9,5 miliarde de euro în 2008 la doar 2,4 miliarde de euro în 2014. Aceasta arată că, dincolo de alte considerente ce ţin de particularităţile regimului politic (instabilitate, corupţie etc.), o anumită contribuţie la neîncrederea investitorilor o are şi regimul de taxare. Unele impozite, cum ar fi cel pe profit, stimulative la momentul modificării lor (2005), au devenit nestimulative în raport cu economiile din vecinătate şi ar trebui reduse, iar altele, cum ar fi impozitul de 1% pe construcţii speciale , ar trebui, pur şi simplu, anulate.
c) Aceasta pledează pentru susţinerea modificărilor Codului Fiscal, cel puţin pe componente prezentate mai sus. Faptul că aceste modificări se întind pe o perioadă de trei ani permite evitarea unor derapaje pe parcurs, evitându-se pericolele pe care le semnalează Consiliul Fiscal.
d) Cele două obiecţii majore faţă de modificările Codului fiscal, propuse de Guvern, sunt legate de efectele reduse ale multiplicatorului fiscal, în cazul reducerii fiscalităţii, şi de capacitatea slabă de administrare fiscală. Aceasta înseamnă că pachetul fiscal trebuie însoţit, obligatoriu de două alte programe de perspectivă. Unul care să aibă în vedere sporirea competitivităţii economiei româneşti şi un altul care să informatizeze sistemul fiscal şi să creeze interoperabilitate instituţională.
Anexă.
Iată, potrivit Expunerii de motive a Proiectului Noului Cod Fiscal şi evaluării Codului Fiscal, principalele modificări propuse de acest proiect:
TVA:
o Reducerea cotei standard cu 4 pp. în 2016 (până la 20%) și cu încă 2 pp. din 2018 (până la 18%);
o Extinderea cotei reduse de TVA pentru produsele din carne (inclusiv animale vii și păsări vii), pește, legume, fructe, lapte, ouă și pentru evenimentele sportive;
Accize:
o Diminuarea nivelului accizelor la principalele produse energetice (benzină, motorină);
o Reducerea nivelului accizării pentru alcool și băuturi alcoolice;
o Eliminarea din sfera de aplicare a accizelor a țițeiului din producție internă și a produselor incluse în prezent în categoria „alte produse accizabile” printre care se numără cafeaua, bijuteriile, confecțiile din blănuri, autoturisme etc.;
Impozitul pe venit și salarii:
o Diminuarea cotei de impozitare de la 16% la 14% începând cu anul 2019;
o Eliminarea deductibilității contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate începând cu anul 2016;
o În cazul veniturilor din salarii, majorarea deducerilor personale pentru funcția de bază la niveluri cuprinse, în funcție de numărul de persoane aflate în întreținere, între 300 și 800 de lei (comparativ cu niveluri curente aflate între 250 și 650 de lei), concomitent cu majorarea pragului de venit dincolo de care aceste reduceri devin degresive de la 1000 la 1500 de lei;
o În cazul veniturilor din pensii, majorarea anuală începând cu 2016 a pragului de venit neimpozabil cu câte 50 de lei, până la atingerea valorii de 1200 de lei (în prezent nivelul acestui prag este de 1000 de lei);
o Modificarea parametrilor deducerii speciale pentru creditele rescadențate prin eliminarea limitelor de venit pentru eligibilitate, eliminarea prevederii la intervalul de timp în care trebuia să survină restructurarea, precum și creșterea plafonului pentru deducerea acordată de la 900 la 1500 de lei;
o Eliminarea impozitului pe dividende începând cu anul 2016;
Impozitul pe profit și pe veniturile microîntreprinderilor:
o Diminuarea cotei de impozitare de la 16% la 14% începând cu anul 2019;
o Modificarea valorii de referință pentru cifra de afaceri în anul precedent utilizate pentru încadrarea în categoria „microîntreprinderi” la 75.000 EUR în 2017, 85.000 EUR în 2018 și 100.000 EUR în 2019, comparativ cu un nivel curent de 65.000 EUR;
o Diferențierea în funcție de numărul de angajați a cotei de impunere aplicate cifrei de afaceri a microîntreprinderilor (în prezent 3%), astfel încât aceasta devine 1% pentru firmele cu cel puțin 2 angajați, 3% pentru firmele cu 1 angajat și 3%+1530 RON trimestrial pentru cele cu nici un salariat, concomitent cu aplicabilitatea unui impozit pe cifra de afaceri de 1% pentru microîntreprinderile nou-înființate în primii doi ani de funcționare indiferent de numărul de angajați;
Contribuții sociale:
o Reducerea cotelor de contribuții sociale cu 3 pp. în cazul celor datorate de angajat (până la 7,5%) și cu 2,3 pp. a celor datorate de angajator (până la 13,5%) începând cu anul 2018;
o Extinderea aplicabilității plafonului maxim de 5 salarii medii brute aplicabil în prezent contribuțiilor sociale datorate de angajat și pentru contribuțiile de asigurări sociale de sănătate datorate de acesta;
o Extinderea obligației de plată a CAS și CASS pentru toate persoanele care realizează venituri;
Alte impozite:
o Eliminarea impozitului pe construcții speciale (în prezent de 1% din valoarea contabilă brută din anul anterior a acestora) începând cu anul 2016;
o Eliminarea prevederii conform căreia impozitarea proprietăților era diferențiată în funcție de natura juridică a posesorului (persoană fizică sau juridică) și introducerea diferențierii în funcție de destinația proprietății (rezidențială sau non-rezidențială). Cotele de impozitare pentru clădiri nou introduse se pot situa între 0,08% și 0,2% pentru construcțiile rezidențiale (comparativ cu un nivel curent de 0,1% pentru persoanele fizice) și între 0,2% și 1,3% pentru cele nerezidențiale (comparativ cu un interval curent de 0,25-1,5% aplicabil persoanelor juridice).
[1]Este suficient să facem o comparaţie a PIB, în perioada 2000 – 2008, pentru a vedea în ce măsură s-a redimensionat economia româneasca. Dacă în anul 2000 PIB era de doar 44,8 miliarde euro (116,7 miliarde RON), el a ajuns în 2008 la 139,7 miliarde euro (514 miliarde RON), cifră egalată abia şase ani mai târziu, în anul 2014.
[2]Probabil că cel mai spectaculos indicator ce a marcat momentele de vârf ale deceniului de creştere economică este formarea brută de capital fix care a atins în anul 2008 nivelul de 32%. Este probabil resursa care a permis, începând cu anul 2012, ieşirea din criza economică în principal cu ajutorul industriei şi exporturilor.
[3]Deficitele care au marcat instabilitatea economică au fost, în principal, cele legate de poziţia externă a României, deficitul de cont curent (11,4% din PIB în anul 2008) şi deficitul comercial (16,4%).
[4] Iată, de pildă, în perioada 2008-2011, prognozele FMI pentru România au fost, în permanenţă departe de realitate: ·În prognoza din 2008 a Fondului pentru anul 2009, România ar fi trebuit să înregistreze o creștere de circa 5% a Produsului Intern Brut! În fapt, țara noastră a avut o scădere de peste 7%. Mai mult de atata, chiar și în lunamai a anului 2009, FMI dădea o prognoză greșită pentruacelași an,estimând scăderea doar la jumătate din valoarea care s-a înregistrat în mod real la finele lui 2009. Reprezentanții FMI au anunțat reluarea creșterii economice în 2010, cu un plus de 1-2% din PIB. iar un an mai târziu, în 2011, ar fi trebuit să avem creștere economică de 5%. In fapt, in anul 2010 recesiunea a continuat cu o scadere a PIB de 1,3% iar in anul 2011 cresterea a fost mai puţin de jumătate din cea prognozată.
[5]Vezi Opinia Consiliului Fiscal asupra proiectului de revizuire a Codului Fiscal, http://www.consiliulfiscal.ro/Opinie-Cod-Fiscal-final.pdf
[6]Iată concluzia Consiliului Fiscal: „Proiectul de modificare a Codului fiscal în forma sa actuală implică un risc extrem de deteriorare permanentă și de proporții a poziției finanțelor publice ale României. Estimările Consiliului fiscal indică deficite efective superioare nivelului de referință de 3% din PIB pentru deficitul efectiv în intervalul 2016-2019, iar evoluțiile estimate la nivelul soldului bugetar structural sugerează reversarea progreselor realizate până în prezent în ceea ce privește consolidarea fiscală, la finele anului 2019 deficitul structural revenind la un nivel apropiat cu cel consemnat în anul 2010. Asemenea evoluții sunt în flagrantă contradicție cu principiile și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este.
[7]Vezi Consiliul fiscal – Două cercuri vicioase în domeniul fiscal-bugetar, http://www.consiliulfiscal.ro/R20140715ID.pdf
[8]In calculul deficitului bugetar pentru anul 2008, preluarea în cadrul soldului bugetar a celor peste un miliard de euro (3,6 miliarde de lei) titluri de despăgubire emise de ANRP a creat o imagine deformată asupra mărimii deficitului bugetar. Practic, aceste sume reprezintă acţiuni transferate de la companiile de stat, prin intermediul Fondului Proprietatea. În fapt, cele cca 0,7- 0,8% din PIB reprezentate de aceste acţini nu ar fi trebuit luate in calcul în analizele economice ale deficitului structural.
