Premium
Curtea Constituțională a publicat joi, 26 octombrie, motivarea Deciziei 523/2023 asupra legea privind reforma fiscal-bugetară, adoptată prin procedura angajarării răspunderii guvernului în parlament. Curtea a respins, în procedura controlului de constituționalitate a priori, sesizarea formulată de parlamentari ai partidelor USR și Forța Dreptei. Decizia a fost luat cu majoritate de voturi, doi judecători (Cristian Deliorga și Attila Varga) formulând opinie separată comună. Legea a fost deja promulgată de președintele Iohannis, în ziua publicării motivării CCR.
- Decizia integrală, AICI! (.pdf)
Prezentăm în cele ce urmează o sinteză a principalelor argumente ale Curții Constituționale pentru respingerea criticilor extrinseci și intrinseci. În parte, așa cum remarcă și autorii opiniei separate, Decizia 523 reprezintă un reviriment jurisprudențial față de precedenta decizie în domeniu (61/2020), Curtea acceptând de această dată procedura excepțională prin care Guvernul a legiferat în mai multe domenii simultan. Argumentul principal este cel al scopului unic al reglementării, în vreme ce folosirea procedurii delegării legistative este justificată prin urgența adoptării măsurilor în contextul PNRR.
I. Critici de neconstituționalitate extrinsecă (pe forma și procedura de legiferare)
1. Analiza criticilor referitoare la existența unei majorități parlamentare care permite adoptarea legii prin procedura parlamentară
„Curtea constată că susținerea referitoare la structura politică a Parlamentului, care ar fi permis adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă, este neîntemeiată. Existenţa unei majorităţi parlamentare, având în vedere specificul activităţii parlamentare, nu exclude adoptarea legii pe calea angajării răspunderii Guvernului, în condițiile în care Constituția nu stabilește, în art.114, vreo condiționare în acest sens.” (paragraful 166)
2. Analiza criticilor referitoare la urgență și celeritate (paragrafele 169-175)
„Examinând criticile referitoare la condiţia urgenţei în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, precum şi necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, consacrate de normele constituţionale de referinţă, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curții Constituționale, anterior citată, Curtea constată că acestea sunt susținute de iniţiator în expunerea de motive a legii, unde se precizează, la secţiunea a 2-a, pct.2.4., că „Neadoptarea acestor măsuri, în regim de urgență, putând avea consecițe negative, în sensul că ar genera: un impact suplimentar asupra deficitului bugetar general consolidat, afectând sustenabilitatea finanțelor publice; riscul nerespectării recomandării Comisiei Europene stabilită în cadrul procedurii de deficit excesiv declanșată pentru România.” (paragraful 173)
Curtea constată că urgența și celeritatea procedurii au fost suficient motivate. „Curtea constată că, în considerarea urgenței adoptării proiectului de lege, Guvernul a optat pentru procedura de legiferare pe care a considerat-o potrivită raportat la situația dată.” (paragraful 175)
3. Analiza criticilor referitoare la unitatea reglementării (paragrafele 176-186)
„În privința celui de-al treilea criteriu menţionat, Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului poate privi un act normativ complex, care poate inclusiv să modifice/ completeze/ abroge dispoziții din acte normative în vigoare ce reglementează mai multe domenii ale vieții sociale, dacă reglementarea este unitară și urmărește realizarea unui scop unic. În jurisprudența sa cu privire la interpretarea prevederilor art.114, Curtea a reținut că, de lege lata, acest text constituțional permite legiuitorului o largă marjă de apreciere în privința stabilirii domeniului reglementat prin folosirea procedurii angajării răspunderii Guvernului. Cât timp proiectul de lege reglementează unitar mai multe domenii ale relațiilor sociale urmărind realizarea unui scop unic, criteriul importanței domeniului reglementat este îndeplinit.” (paragraful 176)
„Curtea a statuat că „nicio dispoziţie a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege să fie reglementate mai multe domenii ale relaţiilor sociale. Astfel, Guvernul poate opta ca într-un proiect de lege pe care îl supune Parlamentului spre adoptare, fie pe calea procedurii obişnuite de legiferare, fie prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului, să propună reglementarea mai multor domenii prin modificări, completări sau abrogări ale mai multor acte normative în vigoare. Prin proiectul de lege supus controlului, şi anume Legea privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, s-a urmărit realizarea unui scop unic, acela de reglementare unitară a mai multor domenii care privesc monitorizarea României în cadrul procesului de aderare la Uniunea Europeană, ceea ce conferă ansamblului de reglementări unitate.”” (paragraful 177)
„Curtea reține că, deși pachetul de măsuri fiscal-bugetare, ce face obiect al legii criticate, vizează, de principiu, două materii de reglementare distincte (fiscală și bugetară), acest aspect nu poate conduce la concluzia că legea adoptată nu are un scop unic, reglementările fiscale fiind într-o strânsă conexiune cu cele bugetare.” (paragraful 183)
„Chiar dacă cele mai multe modificări din cuprinsul legii analizate au vizat Legea nr.227/2015 privind Codul fiscal, Curtea constată că celelalte modificări şi completări operate în corpul legii sunt conexe şi indispensabile acestora, având în vedere scopul unic al reglementării – consolidarea sustenabilității financiare a României. Ele se alătură, ca modificări şi completări ale diverselor acte normative vizate, modificărilor şi completărilor aduse Codului fiscal, așa încât Curtea reține că scopul actului normativ analizat este unic [consolidarea sustenabilității financiare a României], iar nu multiplu, subsumat fiecărui domeniu reglementat. Curtea constată că, deși modificările şi completările operate prin legea criticată nu privesc un domeniu unic de reglementare, se relevă însă relaţia de conexitate cu celelalte materii normate.” (paragraful 184)
„Cu alte cuvinte, deși legea criticată nu are un singur domeniu de reglementare, ci mai multe, Curtea constată că acestea sunt unitare și subsumate unui scop unic.” (paragraful 185)
„Curtea constată că prin promovarea unui proiect de lege cuprinzând reglementări dintr-o multitudine de materii, prin angajarea răspunderii Guvernului, lege a cărei unitate normativă este justificată prin scopul unic al reglementării, nu se aduce atingere dispozițiilor art.114 alin.(1) din Constituţie.” (paragraful 186)
4. Analiza criticilor legale de transparența decizională (paragrafele 188 și 189)
Se susține că termenul legal de consultare publică de 10 zile calendaristice a fost ignorat și, totodată, că, deși sunt introduse o serie de obligații pentru o multitudine de actori economici și sociali, nu au fost solicitate puncte de vedere de la niciun organism reprezentativ sau instituție/autoritate vizată.
„Curtea constată că susținerile anterioare sunt neîntemeiate, câtă vreme termenul de consultare publică, respectiv obligația de solicitare a unor avize/puncte de vedere de la autoritățile/instituțiile publice vizate sunt aspecte care nu au consacrare constituțională, astfel încât, în examinarea pe fond a obiecției de neconstituționalitate, această susținere nu are relevanță constituțională. Totodată, Curtea reține că, în cadrul controlului de constituționalitate a priori cu privire la legea criticată, Legea nr.52/2003 nu poate constitui, prin simpla invocare a dispozițiilor constituționale ale art.1 alin.(5), normă de referinţă pentru acest control.”
II. Critici de neconstituționalitate intrinsecă (pe fondul/conținutul legii)
Analiza conținutului legii vizează criticile referitoare la principiului previzibilității, securității juridice și clarității normelor (paragrafele 190-242).
„Este adevărat că art.4 din Codul fiscal prevede că legile de modificare a Codului fiscal intră în vigoare în termen de minimum 6 luni de la publicarea lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, însă această reglementare nu poate fi opusă legilor adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, procedură ce poate fi folosită doar in extremis, practic răspunzând la o situație excepțională.” (paragraful 195)
După lămurirea acestui aspect legat de vocatio legis (intervalul de timp fixat de legiuitor, de la adoptarea unei legi şi pină la punerea ei în aplicare), Curtea procedează la analiza fiecărei critici, pe articole, negăsind înțemeiate argumentele invocate de autorii sesizării.
„Pentru considerentele arătate, (...), cu majoritate de voturi în ceea ce privește Legea privind unele măsuri fiscal bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung, în ansamblul său, precum și în ceea ce privește art.III pct.19 [cu referire la art.1384] și cu unanimitate de voturi în ceea ce privește celelalte dispoziții din lege criticate”, Curtea respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate.
III. Opinia separată
Judecătorii Cristian Deliorga și Attila Varga au formulat opinie separată la decizia Curții. Cei doi s-au referit la faptul că proiectul pe care guvernul și-a angajat răspunderea este unul eterogen, care nu respectă condiția reglementării unitare.
„Cu toată înțelegerea și confirmarea constituțională din partea Curții Constituționale a unor asemenea practici, s-a ajuns la denaturarea nu numai a raportului corect conform prevederilor Legii fundamentale dintre Parlament și Guvern, dar a adus atingere și principiului separației puterilor în stat.
Curtea Constituțională în ultima s-a decizie în care a verificat constituționalitatea modulul de adoptare a legii potrivit art.114 din Constituție, Decizia nr.61/20203, a admis critica de neconstituționalitate extrinsecă în raport cu art.114 alin (1) din Legea fundamentală, constatând că Legea privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative este neconstituțională.”
(...)
Curtea Constituțională în Decizia nr.61/2020, invocând și valorificând jurisprudența sa anterioară în care a stabilit patru condiții/criterii în aplicarea prevederilor art.114 alin.(1) din Constituție, în special că obiectul de reglementare a proiectului de lege trebuie să subsumeze unui domeniu unic, a acceptat astfel că un proiect de lege poate avea un caracter ,,complex”, fără avea semnificația de ,,pluralitate de legi”.
Curtea a stabilit că există deosebiri substanțiale între reglementările fiscale și cele bugetare, acestea având semnificația unor domenii diferite, chiar dacă există și corelații și conexiuni firești dintre acestea. (par.73.)
În prezenta cauză, dispozițiile legii adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului privesc modificarea, completarea, derogarea, prorogarea aplicării a 25 de acte normative, eterogene prin natura lor - aspecte fiscale, bugetare, de descentralizare, de reorganizare a activității unor entități din administrația publică centrală și locală - și, totodată, cuprind și reglementări proprii. O asemenea interpretare și punere în aplicare a excepției prevăzute de art.114 alin (1) din Constituție de la regula generală cuprinsă în art.61 alin.(1) din Constituție, aduce atingere competenței cvasi-exclusive de legiferare a Parlamentului, respectiv se îndepărtează nepermis de mult de sensul, spiritul și până la urmă de intenția originară a legiuitorului constituțional originar în privința instituției angajării răspunderii Guvernului.”
(...)
„Adoptarea, prin procedura prevăzută la art.114 alin.(1) din Constituție, într un număr atât de însemnat și în domenii atât de diferite, variate a unor reglementări fiscal-bugetare cu scopul de asigura sustenabilitatea financiară a României pe termen lung (cu semnificația unei veritabile reforme a statului în acest domeniu), cu împiedicarea puterii legislative de a-și exercita competența constituțională fundamentală de a legifera, constituie o încălcare a principiului separației puterilor în stat prevăzut la art.1 alin.(4) din Constituție.
Recurgerea la această modalitate de adoptare indirectă a unui pachet de legi în lipsa oricărei dezbateri parlamentare în cadrul procedurii legislative, în condițiile în care Guvernul dispunea de o majoritate și susținere consistentă în forul legislativ [motiv pentru care opoziția a considerat inutilă depunerea unei moțiuni de cenzură, posibilitate prevăzută de art.114 alin.(2) și (3) din Constituția], poate fi apreciată ca un exces de putere a Guvernului în dauna puterii legiuitoare.”
